新《公司法》實(shí)施對(duì)國(guó)有企業(yè)公司治理的影響

  2024年7月1日，新修訂的《中華人民共和國(guó)公司法》(下稱(chēng)“新公司法”)正式施行。新公司法共15章266條，在2018版《公司法》13章218條的基礎(chǔ)上，實(shí)質(zhì)新增和修改100多個(gè)條文。新公司法進(jìn)一步增強(qiáng)和完善了公司治理機(jī)制建設(shè)，例如明確國(guó)家出資公司黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化，允許公司選擇單層制治理模式，擴(kuò)大股東查閱材料的范圍強(qiáng)化股東知情權(quán)，增強(qiáng)經(jīng)理層職權(quán)設(shè)置靈活性，完善注冊(cè)資本認(rèn)繳登記制度，完善國(guó)家出資公司相關(guān)規(guī)定等等，它的修訂開(kāi)啟了中國(guó)式現(xiàn)代化公司治理的新時(shí)代，對(duì)于深化國(guó)有企業(yè)改革、完善中國(guó)特色國(guó)有企業(yè)現(xiàn)代化公司治理有著重要影響。

  新《公司法》對(duì)國(guó)有企業(yè)公司治理規(guī)定的變化

  新公司法對(duì)國(guó)有企業(yè)公司治理規(guī)定的新變化主要表現(xiàn)為以下6個(gè)方面：

  圖1：新公司法國(guó)有公司治理6個(gè)變化

  (一)新《公司法》擴(kuò)大規(guī)范了“國(guó)有”公司的范圍和類(lèi)型

  新公司法深入總結(jié)國(guó)有企業(yè)改革成果，將現(xiàn)行公司法“國(guó)有獨(dú)資公司的特別規(guī)定”相關(guān)內(nèi)容加以擴(kuò)充及修訂，提出了一個(gè)新的法律概念“國(guó)家出資公司”，并以國(guó)家出資公司相關(guān)規(guī)定獨(dú)立成章，成為了新公司法的第七章“國(guó)家出資公司組織結(jié)構(gòu)的特別規(guī)定”。該章節(jié)不僅適用于國(guó)有獨(dú)資公司，其適用范圍亦擴(kuò)大至國(guó)有資本控股公司，包括國(guó)家出資的有限責(zé)任公司、股份有限公司。

  圖2：新公司法對(duì)“國(guó)有”公司的界定

  由“國(guó)有”到“國(guó)家出資”的表述轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了原公司法強(qiáng)調(diào)國(guó)家所有權(quán)與法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的分離，到新公司法強(qiáng)調(diào)出資人所有權(quán)及控制權(quán)的分離。用“國(guó)家出資公司”這樣一個(gè)更大范圍的概念，整合并優(yōu)化了包括國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有資本控股公司在內(nèi)的國(guó)家出資公司全面接受公司法調(diào)整，更體現(xiàn)了商事法律平等對(duì)待不同所有制主體的基本精神。

  (二)國(guó)有獨(dú)資公司重大事項(xiàng)的變化

  一方面公司章程制定主體的變化。新公司法第一百七十一條的修訂刪除了原有的“或者由董事會(huì)制訂報(bào)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)”的程序性?xún)?nèi)容，制定和修改公司章程的權(quán)利交由履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)行使。

  另一方面優(yōu)化了出資人機(jī)構(gòu)履行職責(zé)的重大決定事項(xiàng)。鑒于履行出資人職責(zé)的主體范圍拓展至政府授權(quán)的國(guó)資委及機(jī)構(gòu)部門(mén)，故新《公司法》將行使股東會(huì)職權(quán)的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一表述為“履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)”，從立法表達(dá)上更為嚴(yán)謹(jǐn)。新《公司法》下國(guó)有公司亦鼓勵(lì)股東會(huì)權(quán)利下放，授權(quán)董事會(huì)行使一般事項(xiàng)的決定權(quán)，但公司章程的制定和修改，公司的合并、分立、解散、申請(qǐng)破產(chǎn)，增加或者減少注冊(cè)資本，分配利潤(rùn)這7個(gè)事項(xiàng)是特別重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)決定，不能授權(quán)給董事會(huì)做決策。重大事項(xiàng)決定權(quán)仍在于出資人機(jī)構(gòu)。

  (三)國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)的構(gòu)成及變化

  新《公司法》第一百七十三條規(guī)定：“國(guó)有獨(dú)資公司的董事會(huì)依照本法規(guī)定行使職權(quán)。國(guó)有獨(dú)資公司的董事會(huì)成員中，應(yīng)當(dāng)過(guò)半數(shù)為外部董事，并應(yīng)當(dāng)有公司職工代表。董事會(huì)成員由履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)委派;但是，董事會(huì)成員中的職工代表由公司職工代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。董事會(huì)設(shè)董事長(zhǎng)一人，可以設(shè)副董事長(zhǎng)。董事長(zhǎng)、副董事長(zhǎng)由履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)從董事會(huì)成員中指定?！薄Ｐ隆豆痉ā穭h除了國(guó)有獨(dú)資公司董事任期的限制，新增董事會(huì)成員“應(yīng)當(dāng)過(guò)半數(shù)為外部董事”的規(guī)定。將國(guó)企改革三年行動(dòng)中“半數(shù)為外部董事”的政策要求通過(guò)法律法規(guī)確立下來(lái)，進(jìn)一步明確國(guó)有獨(dú)資公司的董事會(huì)架構(gòu)設(shè)立要求。

  (四)國(guó)有獨(dú)資公司經(jīng)理職權(quán)的調(diào)整

  新《公司法》第七十四條和第一百二十六條分別對(duì)有限責(zé)任公司和股份有限公司設(shè)立經(jīng)理和經(jīng)理的職權(quán)做了規(guī)定：“經(jīng)理對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，根據(jù)公司章程的規(guī)定或者董事會(huì)的授權(quán)行使職權(quán)。經(jīng)理列席董事會(huì)會(huì)議?！边@意味著經(jīng)理作為執(zhí)行層，其職權(quán)更多來(lái)自于董事會(huì)的授權(quán)或公司章程的規(guī)定，不再享有原公司法規(guī)定的經(jīng)理職權(quán)，也賦予公司更大的自治空間。在國(guó)有企業(yè)，經(jīng)理層應(yīng)重點(diǎn)體現(xiàn)“謀經(jīng)營(yíng)、抓落實(shí)、強(qiáng)管理”的職能定位，總經(jīng)理對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，總經(jīng)理行使職權(quán)要更加注重公司章程的規(guī)定或明確董事會(huì)授權(quán)總經(jīng)理權(quán)責(zé)清單，并落實(shí)總經(jīng)理向董事會(huì)報(bào)告的工作機(jī)制。

  (五)國(guó)有獨(dú)資公司監(jiān)事規(guī)則的變化

  新公司法第一百七十六條規(guī)定“國(guó)有獨(dú)資公司在董事會(huì)中設(shè)置由董事組成的審計(jì)委員會(huì)行使本法規(guī)定的監(jiān)事會(huì)職權(quán)的，不設(shè)監(jiān)事會(huì)或者監(jiān)事?！毙路ㄈ∠藝?guó)有獨(dú)資公司必設(shè)監(jiān)事會(huì)/監(jiān)事的要求，規(guī)定國(guó)有獨(dú)資公司在董事會(huì)中設(shè)置由董事組成的審計(jì)委員會(huì)行使規(guī)定的監(jiān)事會(huì)職權(quán)，也即國(guó)有獨(dú)資公司監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置的可供選擇范圍：監(jiān)事會(huì)、一名監(jiān)事、審計(jì)委員會(huì)，三者是擇一而設(shè)立，具體仍需依據(jù)公司規(guī)模、人數(shù)多少、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)內(nèi)容等實(shí)際進(jìn)行自治選擇。

  圖3：國(guó)有企業(yè)公司“雙層治理結(jié)構(gòu)”與“單層治理結(jié)構(gòu)”

  單層治理結(jié)構(gòu)，是本次公司法修改對(duì)公司治理結(jié)構(gòu)的一次重大改革。對(duì)于一般公司，可以選擇只設(shè)董事會(huì)而不設(shè)監(jiān)事會(huì)，應(yīng)當(dāng)在董事會(huì)中設(shè)置由董事組成的審計(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督。國(guó)有獨(dú)資公司亦是如此，國(guó)有獨(dú)資公司的治理模式將沿著國(guó)企改革的道路，繼續(xù)推進(jìn)“履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)-董事會(huì)”的二元結(jié)構(gòu)，更大發(fā)揮董事會(huì)的自主管理職能，并輔之以董事會(huì)下設(shè)審計(jì)委員會(huì)、外部董事以及外部審計(jì)發(fā)揮監(jiān)督作用，解決監(jiān)事會(huì)有名無(wú)實(shí)的問(wèn)題。

  (六)明確黨的領(lǐng)導(dǎo)和內(nèi)部合規(guī)管理

  明確黨的領(lǐng)導(dǎo)。新《公司法》第一百七十條：國(guó)家出資公司中中國(guó)共產(chǎn)黨的組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程的規(guī)定發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，研究討論公司重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)，支持公司的組織機(jī)構(gòu)依法行使職權(quán)。該規(guī)定不同于《公司法》總則第十八條黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則性規(guī)定，而是更加強(qiáng)調(diào)重大經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)決策中黨的討論前置。明確了黨對(duì)國(guó)家出資公司的領(lǐng)導(dǎo)，保證黨組織把方向、管大局、保落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)作用，亦是深化國(guó)有企業(yè)改革的要求。

  將國(guó)有企業(yè)合規(guī)管理上升至法律層面。新公司法第一百七十七條：國(guó)家出資公司應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部監(jiān)督管理和風(fēng)險(xiǎn)控制制度，加強(qiáng)內(nèi)部合規(guī)管理。該規(guī)定從公司法層面為國(guó)家出資公司設(shè)置了合規(guī)建設(shè)的強(qiáng)制性條款。2018年，國(guó)資委印發(fā)《中央企業(yè)合規(guī)管理指引(試行)》，構(gòu)建了國(guó)企合規(guī)管理的制度1.0。2022年，《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》出臺(tái)，是國(guó)資委針對(duì)國(guó)有企業(yè)合規(guī)管理發(fā)布的首部部門(mén)規(guī)章，標(biāo)志著國(guó)企合規(guī)管理工作進(jìn)入了2.0時(shí)期。新公司法將國(guó)家出資公司的合規(guī)要求，從部門(mén)規(guī)章上升到基礎(chǔ)性法律之中，意味著國(guó)企合規(guī)管理步入3.0時(shí)代。更加強(qiáng)調(diào)了合規(guī)管理等制度的重要性。

  新《公司法》下我國(guó)國(guó)有企業(yè)公司治理的對(duì)策建議

  (一)重視完善公司治理的基本法——公司章程

  公司章程是公司治理的基本法，用于規(guī)范公司股東、董事、監(jiān)事等的權(quán)責(zé)、行為，防止股東、董事等任意作為損害公司、債權(quán)人等的權(quán)益。新公司法相較于原公司法的規(guī)定內(nèi)容發(fā)生了很多變化，包括法定代表人的產(chǎn)生和權(quán)責(zé);股東的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任;董事會(huì)的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任等。很多國(guó)企不重視公司章程的作用，對(duì)章程的修訂也僅限于完成新公司法的規(guī)定動(dòng)作，在公司內(nèi)在治理和運(yùn)營(yíng)上依然延續(xù)之前的做法，這與國(guó)企合規(guī)管理的要求相違背，增加了國(guó)企違規(guī)經(jīng)營(yíng)決策的風(fēng)險(xiǎn)。

  因此，國(guó)有企業(yè)應(yīng)該重視完善公司章程的修訂，做好新舊公司法施行的銜接工作，根據(jù)新公司法的規(guī)定內(nèi)容及時(shí)對(duì)公司章程進(jìn)行修訂，使公司章程符合新公司法內(nèi)容的規(guī)定，保障章程在公司的實(shí)際管理經(jīng)營(yíng)中發(fā)揮自身作用。

  圖4：新公司法下國(guó)企章程八大應(yīng)調(diào)內(nèi)容

  (二)推動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與公司治理深度融合，突出黨的政治核心地位

  堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)黨的建設(shè)，是我國(guó)國(guó)有企業(yè)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，要把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入到公司治理的全過(guò)程、各環(huán)節(jié)。

  一是全面落實(shí)“黨的建設(shè)進(jìn)章程”。通過(guò)黨建入章實(shí)現(xiàn)制度融合，建立“雙向進(jìn)入、交叉任職”的領(lǐng)導(dǎo)體制實(shí)現(xiàn)人事融合，堅(jiān)持黨委(黨組)書(shū)記、董事長(zhǎng)“一肩挑”，將黨的領(lǐng)導(dǎo)有效嵌入公司治理，落實(shí)黨組織在公司治理結(jié)構(gòu)中的法定地位。

  二是理順黨委(黨組)與“三會(huì)一層”的關(guān)系。完善重大事項(xiàng)決策的權(quán)責(zé)清單和前置研究討論重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)清單，細(xì)化具體額度、標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步厘清黨委(黨組)“定”與“議”的邊界，構(gòu)建不同治理主體各司其職、各負(fù)其責(zé)的運(yùn)行機(jī)制，從而形成權(quán)責(zé)法定、權(quán)責(zé)透明、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的現(xiàn)代企業(yè)法人治理體系。

  圖5：黨委(黨組)“定”與“議”的邊界

  三是優(yōu)化黨組織前置研究機(jī)制。按照新公司法要求，進(jìn)一步規(guī)范并細(xì)化國(guó)有企業(yè)黨委(黨組)前置審議事項(xiàng)清單，完善“重大決策事項(xiàng)、重要人事任免事項(xiàng)、重大項(xiàng)目安排事項(xiàng)和大額度資金使用事項(xiàng)(三重一大)”事項(xiàng)決策機(jī)制，謹(jǐn)慎判斷公司治理內(nèi)部決策程序的合法合規(guī)性，厘清黨組織、董事會(huì)與經(jīng)理層的權(quán)責(zé)邊界，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下全面提升國(guó)有企業(yè)公司治理水平。

  (三)加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)，提升公司治理效能

  一是加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)。董事會(huì)建設(shè)是公司治理的中心，要落實(shí)董事會(huì)依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權(quán)利，保障經(jīng)理層經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。推動(dòng)企業(yè)建設(shè)外部董事占多數(shù)的規(guī)范董事會(huì)，落實(shí)董事會(huì)職權(quán)，完善履職議事規(guī)則，提高科學(xué)決策水平。制定企業(yè)外部董事選聘和管理辦法、履職支撐服務(wù)辦法、明確董事任職資格、專(zhuān)業(yè)能力和知識(shí)結(jié)構(gòu)，注重董事成員之間平衡，配備數(shù)量足夠的外部董事和獨(dú)立董事，強(qiáng)化外部董事履職支撐，壓實(shí)責(zé)任，促進(jìn)董事有效履職。

  二是完善授權(quán)機(jī)制，明確權(quán)責(zé)邊界。一方面需要理順企業(yè)—履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)—政府(管委會(huì))三層關(guān)系，明確上級(jí)監(jiān)管部門(mén)與國(guó)有企業(yè)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，重點(diǎn)下放企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)所需要的業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、人事權(quán)限，并通過(guò)權(quán)責(zé)界面清單予以明確。另一面，按照新公司法的要求，把重大事項(xiàng)委托給更具決策科學(xué)性與專(zhuān)業(yè)化的董事會(huì)來(lái)決策，董事會(huì)也要進(jìn)一步把若干事項(xiàng)委托給更善于執(zhí)行的經(jīng)理來(lái)執(zhí)行，形成分工協(xié)作、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢的授權(quán)機(jī)制。對(duì)于董事會(huì)如何向經(jīng)理層授權(quán)，哪些可以放給經(jīng)理層，哪些應(yīng)該留在董事會(huì)，在企業(yè)實(shí)踐中，我們認(rèn)為董事會(huì)向經(jīng)理層授權(quán)的核心標(biāo)準(zhǔn)需要根據(jù)各自的定位，董事會(huì)聚焦發(fā)揮“定戰(zhàn)略、做決策、防風(fēng)險(xiǎn)”，經(jīng)理層充分發(fā)揮“某經(jīng)營(yíng)、抓落實(shí)、強(qiáng)管理”作用，在此原則上進(jìn)行一一比對(duì)，明確授權(quán)范圍。

  三是構(gòu)建董事會(huì)及董事的績(jī)效評(píng)估機(jī)制。國(guó)有企業(yè)要提高董事會(huì)自身運(yùn)作的效率，促使董事會(huì)提高水平，并加強(qiáng)對(duì)公司工作的責(zé)任感和領(lǐng)導(dǎo)力，董事會(huì)及董事的績(jī)效管理將成為接下來(lái)國(guó)企董事會(huì)建設(shè)的關(guān)鍵。國(guó)企要構(gòu)建董事會(huì)的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)董事尤其是外部董事的績(jī)效管理，通過(guò)系統(tǒng)總結(jié)全面評(píng)估綜合應(yīng)用評(píng)價(jià)成果，?將董事會(huì)和外部董事評(píng)價(jià)結(jié)果嚴(yán)格納入企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子績(jī)效考核體系，?并作為董事續(xù)聘、?調(diào)整或免職等的參考依據(jù)，?進(jìn)一步確保了董事會(huì)運(yùn)作的規(guī)范性和有效性。

  圖6：國(guó)有企業(yè)董事會(huì)及董事考核評(píng)價(jià)重點(diǎn)

  (四)將公司法的貫徹落實(shí)與國(guó)企合規(guī)建設(shè)深度結(jié)合

  目前，國(guó)企普遍建立了內(nèi)控合規(guī)體系，但是面對(duì)復(fù)雜的市場(chǎng)環(huán)境和激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，現(xiàn)有內(nèi)控合規(guī)體系并不足以有效防范化解經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)企高管對(duì)內(nèi)控合規(guī)的重要性也缺乏全面認(rèn)識(shí)，現(xiàn)有合規(guī)制度的作用沒(méi)有充分體現(xiàn)，國(guó)企合規(guī)管理形式大于內(nèi)容，導(dǎo)致違規(guī)行為時(shí)有發(fā)生，國(guó)企高管因違規(guī)被追責(zé)問(wèn)責(zé)的情形不容樂(lè)觀。為確保國(guó)企有效防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，減輕國(guó)企高管的履職風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)企應(yīng)盡快將新公司法的貫徹落實(shí)與國(guó)企合規(guī)建設(shè)相結(jié)合，切實(shí)做好“外規(guī)內(nèi)化”工作，將新公司法各項(xiàng)合規(guī)義務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)內(nèi)部管理要求，完善相應(yīng)內(nèi)部規(guī)章制度，進(jìn)一步建立健全企業(yè)合規(guī)管理體系和運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，為國(guó)企高管合規(guī)履職提供有效支持，確保合規(guī)要求融入崗位職責(zé)、融入工作流程。

  為激勵(lì)國(guó)企高管積極進(jìn)取、敢干敢闖敢投、全力以赴把企業(yè)辦好，國(guó)企應(yīng)該將內(nèi)控合規(guī)與違規(guī)追責(zé)進(jìn)行一體化管理，在壓實(shí)新公司法規(guī)定的各項(xiàng)高管履職責(zé)任的同時(shí)，建立健全合規(guī)免責(zé)制度，并與違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究制度相銜接，與國(guó)企高管績(jī)效評(píng)價(jià)相結(jié)合。對(duì)于符合盡職合規(guī)免責(zé)范圍內(nèi)的履職行為，按照相關(guān)規(guī)定免于責(zé)任追究，與董監(jiān)高責(zé)任保險(xiǎn)制度一起為國(guó)企高管行權(quán)履職保駕護(hù)航。

  總體而言，新公司法為國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)治理提供了基本的法律框架，但真正優(yōu)化企業(yè)治理模式，仍需要企業(yè)結(jié)合自身實(shí)際情況，靈活調(diào)整并實(shí)施具體措施。這種結(jié)合實(shí)際的治理模式，才能夠更好地發(fā)揮企業(yè)的自主創(chuàng)新能力，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)的長(zhǎng)期健康發(fā)展。