地方性國(guó)企改革中的“利益博弈”與突破口

[背景]：近年來(lái)，我們?cè)跒槎嗉覈?guó)企提供戰(zhàn)略規(guī)劃咨詢(xún)服務(wù)的過(guò)程中，有關(guān)國(guó)企改革的思想碰撞歷歷在目，譬如，政府對(duì)企業(yè)的干預(yù)、國(guó)資委的行政效率、混合所有制改革、從管資產(chǎn)到管資本的轉(zhuǎn)型、國(guó)企高管的限薪潮、員工持股的可能、甚至包括民營(yíng)企業(yè)對(duì)混改的期待、混合所有制企業(yè)如何管控等可謂林林總總，這一切膠著得像一團(tuán)亂麻，看似毫無(wú)頭緒，無(wú)論是改革的主導(dǎo)者還是參與者似乎都在期待具體政策的出臺(tái)，然而，對(duì)這一切的全面理解和深刻思考卻是國(guó)企“十三五”戰(zhàn)略規(guī)劃咨詢(xún)服務(wù)的起點(diǎn)。

于是，我們開(kāi)始思考，這場(chǎng)國(guó)企改革的動(dòng)力究竟來(lái)自哪里？這次國(guó)企改革究竟能給企業(yè)帶來(lái)哪些實(shí)實(shí)在在的“改革紅利”？毋庸置疑的是任何改革都將對(duì)既得利益格局和利益獲得與分配方式的做出調(diào)整，那么，這次國(guó)企改革中的利益相關(guān)方是否看清了自己的“奶酪”？各自對(duì)改革中“利益博弈”的認(rèn)知是否能形成推動(dòng)改革的動(dòng)力？ 答案卻不盡其然。

一、國(guó)企改革中的“眾生利益相”

【國(guó)家層面】無(wú)疑國(guó)家是這次國(guó)企改革的設(shè)計(jì)者、主導(dǎo)者和推動(dòng)者。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)在宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的地位和貢獻(xiàn)自無(wú)需多言，但是，國(guó)有企業(yè)長(zhǎng)期累積的沉疴卻難以根治。這既有頂層的政策體制因素，更有系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)化矛盾，國(guó)有企業(yè)的“姓氏”為國(guó)企在政策、資源、金融、市場(chǎng)、人才等諸多要素領(lǐng)域獲得了民企難以企及的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，結(jié)果卻是國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)的高成本、低效能和低回報(bào)搞得全民皆知，尤其是既得利益集團(tuán)早已喪失了自我革命的動(dòng)機(jī)和能力。而面對(duì)全球化的市場(chǎng)需求疲弱，經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷加大的背景下，國(guó)家宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)總體需要“在降速中調(diào)結(jié)構(gòu)、在降速中提質(zhì)量、創(chuàng)新發(fā)展模式、創(chuàng)新發(fā)展空間、創(chuàng)新發(fā)展動(dòng)能；全民創(chuàng)新、萬(wàn)眾創(chuàng)業(yè)”這已上升到了國(guó)家戰(zhàn)略層面。

這既是國(guó)家利益的訴求，更是全民利益的訴求。在國(guó)家的宏觀(guān)層面上，不改革，沒(méi)出路。這就是改革帶來(lái)的新機(jī)遇，亦是改革紅利的源頭。但是，改革從來(lái)都沒(méi)有一帆風(fēng)順的，對(duì)國(guó)企而言，對(duì)國(guó)資委而言，對(duì)地方政府而言，目前，僅僅是“你要改革”，而非“我要改革”，這一字之差，卻反映了國(guó)企改革的艱難。

【地方政府】對(duì)國(guó)企改革的目標(biāo)利益是抱有期待的，客觀(guān)上在對(duì)國(guó)企改革利益結(jié)果的追求上與國(guó)家是高度一致的。加上，自上而下對(duì)國(guó)企改革這一國(guó)家戰(zhàn)略落地的行政任務(wù)要求，地方政府在推動(dòng)國(guó)企改革這一進(jìn)程中，其主基調(diào)是積極的。但受政績(jī)觀(guān)的驅(qū)使和既得個(gè)人利益被壓縮的影響，地方政府推動(dòng)國(guó)企改革的動(dòng)力不足。

【國(guó)資委】國(guó)資委從它成立的那天起，就帶著許多尷尬和無(wú)奈，這種無(wú)奈既是體制的無(wú)奈，更是改革的無(wú)奈。讓一群行政官員去監(jiān)管企業(yè)，不說(shuō)其不懂經(jīng)濟(jì)和經(jīng)營(yíng)管理，即便是懂，屁股指揮腦袋，他們更多的是選擇了行政思維去監(jiān)管企業(yè)，在主觀(guān)上和客觀(guān)上都與企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的需求相去甚遠(yuǎn)；加上，國(guó)資委采用行政工資體系，國(guó)有企業(yè)采用類(lèi)市場(chǎng)化的年薪制，收入水平相差甚遠(yuǎn)，心理落差上不可謂不大，主觀(guān)上失衡、妒忌的心態(tài)跟這種監(jiān)管模式帶來(lái)了天然的矛盾；況且許多地方政府，將國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人的任命權(quán)限收回到組織部門(mén)，由地方行政長(zhǎng)官說(shuō)了算，國(guó)資委無(wú)形之中大權(quán)旁落，尷尬自然不會(huì)少。這一輪國(guó)企改革、疊加上行政改革，國(guó)資委被改革的命運(yùn)幾乎已成定局，何去何從尚無(wú)定論。然而，國(guó)資委在各地的國(guó)企改革中恰恰承擔(dān)了政策起草和設(shè)計(jì)的任務(wù)，何況從管資產(chǎn)到管資本對(duì)他們而言更是一個(gè)新課題，這其中的利益訴求與博弈更需要用改革的勇氣和智慧來(lái)化解。

【國(guó)有企業(yè)】對(duì)國(guó)家層面提出的國(guó)有企業(yè)改革以及混合所有制改革，國(guó)企的決策者絕大多數(shù)人在理性上是支持和認(rèn)同的，這在很大程度上基于他們對(duì)現(xiàn)行國(guó)資委運(yùn)管體制的不滿(mǎn)和怨忿。但是，他們看不到這次國(guó)企改革的預(yù)期收益，加上，國(guó)企高管的限薪潮，使他們看不到自身在這次改革中的利益保障或改善。這導(dǎo)致許多地方性國(guó)企的決策者們，對(duì)這次國(guó)企改革抱持“等待和觀(guān)望的態(tài)度”。

[1] 等待：等待地方政府出臺(tái)國(guó)企改革的具體方案；等待國(guó)資委對(duì)國(guó)企監(jiān)管的行政改革；等待混合所有制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)；等待員工持股的政策邊界；等待高管薪酬與市場(chǎng)對(duì)接……這場(chǎng)國(guó)企改革的實(shí)施者和執(zhí)行者選擇了改革最不希望看到的“被動(dòng)等待”。

[2] 觀(guān)望：只有國(guó)企的決策者全面而深刻的理解到這輪國(guó)企改革的初衷和方向，才能為改革設(shè)計(jì)具體的行動(dòng)方案。遺憾的是國(guó)企改革的現(xiàn)行政策尚未對(duì)混合所有制做出更具約束力的政策，客觀(guān)上，也難以一刀切的給出混改意見(jiàn)。因此，我們看到許多國(guó)企高管“為了混改而混改”，究竟拿什么業(yè)務(wù)參與混改？是賺錢(qián)的業(yè)務(wù)？還是自己都不想做的計(jì)劃退出類(lèi)業(yè)務(wù)？在等待觀(guān)望中，打著如何響應(yīng)混改政策的“小算盤(pán)”。

目前，國(guó)企高管在理性上認(rèn)同改革、支持改革，期待通過(guò)改革扭轉(zhuǎn)影響企業(yè)效率的行政干預(yù)，給國(guó)有企業(yè)帶來(lái)一個(gè)更貼近市場(chǎng)的發(fā)展環(huán)境；感性上他們更多的選擇了等待、觀(guān)望，被動(dòng)的等待行政力量的推動(dòng)或命令，因?yàn)樗麄儧](méi)有多少動(dòng)機(jī)去主動(dòng)的設(shè)計(jì)這場(chǎng)改革，推動(dòng)這場(chǎng)改革。

【干部職工】可以說(shuō)，國(guó)有企業(yè)的干部職工是當(dāng)前國(guó)有體制下的既得利益者，許多國(guó)有企業(yè)“人力成本居高不下”，歷史包袱吞噬了“經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)”，使國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)上喪失了競(jìng)爭(zhēng)能力，許多國(guó)企干脆就退出了競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。目前的政策是“高管限薪”，中層干部職工又沒(méi)有限薪，而國(guó)有企業(yè)恰恰是龐大的不斷增長(zhǎng)的中層干部隊(duì)伍和職工總數(shù)以及他們長(zhǎng)期享受著遠(yuǎn)高于自身價(jià)值貢獻(xiàn)和市場(chǎng)薪酬水平的工資待遇，積累成了國(guó)企發(fā)展之鍾。這是國(guó)企長(zhǎng)期效率低下、人浮于事，成本居高不下，投資回報(bào)低下的直接原因。而根本原因則在于政府和權(quán)力部門(mén)的行政干預(yù)，不斷的使國(guó)有企業(yè)持續(xù)超編。因此，大多數(shù)干部職工既擔(dān)心改革，擔(dān)心自己高收入高福利待遇的既得利益在改革中被調(diào)整和壓縮，又期待改革，期待在國(guó)企改革中和混合所有制改革中自己能有幸參與到“員工持股計(jì)劃”中，獲得遠(yuǎn)高于薪酬待遇的長(zhǎng)期投資收益。

二、只有避免“利益博弈”才能帶來(lái)“改革紅利”

任何改革都不可避免的面臨到成功或失敗的結(jié)局，這次國(guó)企改革更不會(huì)例外。若改革過(guò)程中利益相關(guān)各方的“利益博弈”不能妥善處理，改革推動(dòng)者、參與者、實(shí)施者不能按照改革的原則和要求去實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，失敗是不可避免的，這樣的結(jié)局比不改革更糟糕，改革紅利便是一張空頭支票。

所謂“利益博弈”就是地方性國(guó)企改革過(guò)程中的各利益相關(guān)方——地方政府、國(guó)資委、國(guó)企高管、干部職工均以“自身局部現(xiàn)實(shí)利益最大化”為動(dòng)機(jī)，在國(guó)家“十三五”國(guó)企改革戰(zhàn)略框架下和行政命令的約束下部署地方性國(guó)企改革。其最大的特點(diǎn)便是“被動(dòng)跟進(jìn)而非主動(dòng)推動(dòng)”，是“聽(tīng)口令做動(dòng)作而不是創(chuàng)造性設(shè)計(jì)國(guó)企改革的具體實(shí)施方案”。

所謂“利益整合”就是地方性國(guó)企改革過(guò)程中的各利益相關(guān)方——地方政府、國(guó)資委、國(guó)企高管、干部職工均以“整體利益最大化和目標(biāo)利益最大化”為原則，其最大特點(diǎn)是以放棄現(xiàn)實(shí)利益或犧牲局部（部門(mén)）利益為起點(diǎn)，以回歸“國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)化屬性和行政管理價(jià)值實(shí)現(xiàn)”為本質(zhì)的創(chuàng)新性、創(chuàng)造性的具體改革實(shí)施方案設(shè)計(jì)，大膽創(chuàng)新國(guó)企發(fā)展模式、創(chuàng)新國(guó)企發(fā)展空間、創(chuàng)造國(guó)企發(fā)展動(dòng)能。

可見(jiàn)，利益博弈必將導(dǎo)致共輸?shù)木置?，使此輪的?guó)企改革流于形式，難見(jiàn)成效；利益整合必將產(chǎn)生共贏(yíng)，實(shí)現(xiàn)更遠(yuǎn)期的持續(xù)的整體利益，為各利益相關(guān)方實(shí)現(xiàn)更大的改革紅利。

三、如何突破國(guó)企改革中“利益博弈”這個(gè)死結(jié)

地方性國(guó)企改革只有突破了各利益相關(guān)方的“利益博弈”困局，才能為各利益方帶來(lái)真正的“改革紅利”，否則，國(guó)企改革將不可避免的淪為一場(chǎng)轟轟烈烈“走過(guò)場(chǎng)”的形式主義。這需要改革的勇氣、改革的智慧和改革的策略。

我們認(rèn)為應(yīng)通過(guò)以下措施破解國(guó)企改革過(guò)程中的諸多難題，使各方的“利益博弈”走向“利益整合”，讓局部（部門(mén)）利益服從于整體利益，讓當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)利益服從于遠(yuǎn)期的目標(biāo)利益。

[1] 加強(qiáng)國(guó)企改革的組織領(lǐng)導(dǎo)，共樹(shù)改革愿景

地方政府應(yīng)圍繞國(guó)家“十三五”戰(zhàn)略發(fā)展框架為推進(jìn)國(guó)企改革的指導(dǎo)思想，成立“國(guó)企改革領(lǐng)導(dǎo)小組”，避免將國(guó)企改革的謀篇布局工作交給單一的“國(guó)資委”（利益相關(guān)方）牽頭；同時(shí)，以“國(guó)家行政改革和供給側(cè)改革”政策為依據(jù)，有機(jī)結(jié)合本地區(qū)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀，制定出清晰的、具體的、科學(xué)的、系統(tǒng)的國(guó)企改革愿景和藍(lán)圖，為國(guó)企改革的各利益相關(guān)方制定出各自的改革任務(wù)，從而減少彼此之間利益博弈的機(jī)會(huì)和空間。

[2] 明確“利益整合與處置”原則，并以政策固化

由“國(guó)企改革領(lǐng)導(dǎo)小組”在政策允許的范圍內(nèi)全面負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和籌劃國(guó)企改革中各利益相關(guān)方的“利益整合與處置原則”。

國(guó)資委的利益：未來(lái)地方政府下設(shè)的國(guó)資委的組織設(shè)置、職能定位、管理權(quán)限、監(jiān)管模式該如何科學(xué)設(shè)置。這需要結(jié)合國(guó)家行政體制改革同步推進(jìn)，并提出明確的整合與處置原則。

地方政府的利益：地方性國(guó)企雖然是地方政府所屬的國(guó)有資產(chǎn)，但是，如何約束地方政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的行政干預(yù)，杜絕行政亂作為或行政不作為，如何杜絕地方政府行政長(zhǎng)官對(duì)國(guó)有企業(yè)的瞎指揮和權(quán)力腐敗，既要對(duì)改革中如何保障國(guó)企應(yīng)有的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和市場(chǎng)化決策權(quán)，又要明確提出國(guó)企如何保障“地方政府應(yīng)有的國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益”。

地方性國(guó)企：在這一輪國(guó)企改革中，國(guó)企高管的利益是最擺不上桌面來(lái)提出的，但卻是實(shí)實(shí)在在的主要利益相關(guān)方；不是否定“國(guó)企高管限薪潮”，而是國(guó)企高管的薪酬水平如何與市場(chǎng)化水平保持同步，這需要建立怎樣的機(jī)制保障？同時(shí)，對(duì)國(guó)企里干部職工的薪酬和福利，原來(lái)高于市場(chǎng)水平和價(jià)值貢獻(xiàn)的部分，應(yīng)該怎樣處置？再深層次的問(wèn)題，便是員工持股問(wèn)題，高管能否持股？員工能否持股？可以持股多少？如何管理？怎樣退出？這都是非常現(xiàn)實(shí)的利益沖突問(wèn)題，亟待出臺(tái)具體的、明確的、指導(dǎo)性強(qiáng)的相關(guān)政策。

將地方性國(guó)企內(nèi)部與國(guó)企改革相關(guān)的各利益相關(guān)方的具體利益如何處置？應(yīng)秉持怎樣的原則？只是想明白是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，要固化成指導(dǎo)國(guó)企改革的具體政策，便于操作，這是本次國(guó)企改革能否成功，收到實(shí)效的關(guān)鍵。

[3] 創(chuàng)新“從管資產(chǎn)轉(zhuǎn)到管資本”的新型監(jiān)管模式

當(dāng)前，國(guó)企改革在國(guó)家政策層面、輿論層面、認(rèn)知層面都已具備一定的基礎(chǔ)，但是在實(shí) 踐層面離推進(jìn)這場(chǎng)改革的成功還相差甚遠(yuǎn)。尤其體現(xiàn)在，政府層面的重視程度不夠，國(guó)資委監(jiān)管層面的觀(guān)念滯后，習(xí)慣于監(jiān)管資產(chǎn)，卻對(duì)管理資本很陌生；國(guó)企層面則習(xí)慣于被監(jiān)管資產(chǎn)，但是，如何接受監(jiān)管資本，卻是一頭霧水。口號(hào)喊出來(lái)，很容易，接下來(lái)怎么落地，大家都茫然。這源于改革開(kāi)放幾十年來(lái)，地方性國(guó)企更擅長(zhǎng)于資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，而非資本運(yùn)營(yíng)；源于以往國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管理念“保值增值”，即以保守和穩(wěn)健主導(dǎo)的零風(fēng)險(xiǎn)偏好型。譬如，資產(chǎn)增值了，高管們照拿你的工資，資產(chǎn)流失了，貶值了你要被追責(zé)，這導(dǎo)致許多國(guó)有資產(chǎn)無(wú)法按照市場(chǎng)規(guī)律來(lái)處置或經(jīng)營(yíng)，最后誰(shuí)也沒(méi)有責(zé)任！于是，許多國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)始關(guān)注“淡馬錫”模式。

因此，地方性國(guó)企改革不可避免的需要研究和探索，地方政府和國(guó)有企業(yè)如何從管資產(chǎn)轉(zhuǎn)型到管資本，這是新課題，也是國(guó)企改革成功的關(guān)鍵。

[4] 設(shè)定“國(guó)資委行政改革”的改革目標(biāo)和時(shí)間表

雖然國(guó)資委的改革屬于行政改革范疇的體制改革，但是，卻在客觀(guān)上制約著國(guó)企改革的步伐和成效。國(guó)資委到底是撤？還是下放權(quán)力？目前在國(guó)家層面尚無(wú)定論。雖然國(guó)資委并非國(guó)企改革的直接經(jīng)濟(jì)利益方，但是其所附帶的行政權(quán)力和監(jiān)管理念卻在很大程度上積重難返，既無(wú)法滿(mǎn)足國(guó)企提質(zhì)增效的現(xiàn)實(shí)需求，更無(wú)法滿(mǎn)足國(guó)企的發(fā)展訴求。因此，對(duì)國(guó)資委的行政改革設(shè)定具體的方向、目標(biāo)和時(shí)間表，客觀(guān)上決定著這一輪國(guó)企改革的成效。

[5] 研究“國(guó)企市場(chǎng)化對(duì)接”的范圍和政策邊界

雖然國(guó)有企業(yè)在資源獲取上、政策扶持上、融資成本上、人才獲得上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于民營(yíng)企業(yè)。但許多地方性國(guó)企都很清楚一點(diǎn)，就是在充分市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域，國(guó)企根本就不是民企的對(duì)手。何以至此呢？關(guān)鍵在于國(guó)企被賦予了太多的政府性責(zé)任，盡管?chē)?guó)企的決策者們?cè)谥饔^(guān)上都有意愿去打造一個(gè)現(xiàn)代化的國(guó)有企業(yè)，但這種意愿往往只產(chǎn)生出企業(yè)規(guī)模擴(kuò)大，而非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。因此，國(guó)企改革若不能使國(guó)企擁有符合市場(chǎng)規(guī)律和現(xiàn)代企業(yè)運(yùn)管科學(xué)的機(jī)制，那么，國(guó)企改革將難有成效。

因此，本輪國(guó)企改革，需要對(duì)“國(guó)企薪酬水平和績(jī)效考核體系該如何與市場(chǎng)對(duì)接？如何監(jiān)管？國(guó)企參與的混合所有制改革企業(yè)如何通過(guò)現(xiàn)代企業(yè)法人治理機(jī)制監(jiān)管？國(guó)有企業(yè)高管持股？國(guó)有企業(yè)員工可以持股嗎？”等相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行專(zhuān)業(yè)的研究，給出明確的指導(dǎo)意見(jiàn)和回答。

[6] 引進(jìn)“外部中介機(jī)構(gòu)”，加大創(chuàng)新研究力度

面對(duì)這一場(chǎng)深刻的、全面的國(guó)企改革，無(wú)論是地方政府、國(guó)資委，還是國(guó)有企業(yè)需要解決的問(wèn)題都將十分復(fù)雜，而且均在不同程度和不同領(lǐng)域成了利益相關(guān)方，他們不僅在解決上述問(wèn)題的理念方面存在不足，而且在專(zhuān)業(yè)性和方法論方面亦同樣不足；在改革的創(chuàng)新力度方面顯著的受到現(xiàn)實(shí)利益的束縛。這場(chǎng)國(guó)企改革，無(wú)論是地方政府、國(guó)資委，還是地方性國(guó)有企業(yè)均需要借助外腦，通過(guò)引進(jìn)外部咨詢(xún)機(jī)構(gòu)來(lái)系統(tǒng)的、科學(xué)的、專(zhuān)業(yè)的研究這場(chǎng)改革過(guò)程中所遇到的關(guān)鍵性難題，這是進(jìn)步的最短路徑，亦是國(guó)企改革所必須支付的成本之一。