中略視點 | 國有資本投資和運營公司如何承上啟下，做好平臺建設(shè)？

  本文是中略咨詢高級顧問周小杰老師的《從“管資產(chǎn)”轉(zhuǎn)向“管資本”需要扭轉(zhuǎn)的不僅僅是觀念》系列文章之二。

  中略導(dǎo)讀：新一輪國資國企改革的最大亮點，在于國有資產(chǎn)的監(jiān)管重心從“管資產(chǎn)”轉(zhuǎn)向了“管資本”，而其實現(xiàn)手段便是改革現(xiàn)有國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，形成“國資委—國有資本運營和投資公司—混合所有制企業(yè)”三級國資管理架構(gòu)。目前，全國各地從國家隊到地方隊，紛紛掀起改組設(shè)立地方國有資本投資和運營公司的熱潮。本文從國有資本投資和運營公司的角度對相關(guān)內(nèi)容進行闡述。

  一、是什么：并非全新產(chǎn)物

  國有資本運營和投資公司是國家授權(quán)經(jīng)營國有資本的公司制企業(yè)，是國有資產(chǎn)的直接出資人代表，持有現(xiàn)有國有企業(yè)股權(quán)，替代國資委行使出資人的職責(zé)。要注意的是，國有資本投資和運營公司既不同于政府，也不同于一般意義上的母公司或集團，它是代表政府行使出資人權(quán)力，承擔(dān)保值增值責(zé)任的特殊法人企業(yè)，由于其事關(guān)國家經(jīng)濟安全，因而一般采用國有獨資的形式，在這一層面不會采用混合所有制改革。

  盡管“國有資本運營和投資公司”的概念最早是見諸于《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，但事實上，地方性國有資本運營和投資公司的原型(即“國有資產(chǎn)經(jīng)營公司”)，早在各地設(shè)立國資委后，就陸續(xù)形成，尤其是深圳和上海，很早就形成了以產(chǎn)權(quán)管理為主線的“國資委—國有資產(chǎn)經(jīng)營公司—國有企業(yè)”三個層次的國有資產(chǎn)管理新體制。各地的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司基本按照國有資本布局的經(jīng)營領(lǐng)域或行業(yè)進行分類，主要職能是：“投資、管理、監(jiān)督、服務(wù)”，盡管名稱有所差別，但事實上已經(jīng)基本承擔(dān)起了“國有資本運營和投資公司”的主要功能。

  二、做什么：投資+股權(quán)管理+資本運作+資產(chǎn)經(jīng)營

  十八屆三中全會《決定》明確地界定了國有資本投資運營公司的方向，是“服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)，更多投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，重點提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護生態(tài)環(huán)境、支持科技進步、保障國家安全”。同時明確了其三大功能定位：一是服務(wù)國家戰(zhàn)略目標(biāo)的投資抓手;二是完善國有資本管理體制的管理渠道;三是優(yōu)化國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)和提高國有資本配置效率的運作平臺。

  綜合國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗，通常認為國有資本運營公司的核心功能應(yīng)包括以下五項：

  1、投資。通過投資融資和項目建設(shè)投資實業(yè)，主要包括各類政府指導(dǎo)性投資(如公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公益性企業(yè)投資;稀缺資源、支柱性、前瞻戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等的投資;實現(xiàn)特定目標(biāo)如促進跨區(qū)域發(fā)展、“走出去”、保障房、養(yǎng)老等的投資)和企業(yè)基于產(chǎn)業(yè)經(jīng)營需要的自有性投資(如旗下產(chǎn)業(yè)的并購整合、調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級等的投資)。

  2、(國有股權(quán)的)持股管理。以市場化方式管理國有股權(quán)，包括上市國有股權(quán)(包括整體上市后的國有股權(quán)、相對控股或參股的上市公司股權(quán)等)、非上市國有股權(quán)(部分特定功能性企業(yè)、未退出的商業(yè)競爭性企業(yè)、混合所有制企業(yè)、部分國際合作項目等)和新投資或資本運作后形成的符合上述特點的股權(quán)。

  3、資本運作。通過資本市場運作實現(xiàn)國有資本的流動(進入與退出)，其重點一是圍繞國有資本保值增值，以市場化方式增減持上市公司股權(quán)等高流動性的國有資本;二是圍繞布局調(diào)整，以產(chǎn)業(yè)基金等方式在資本市場收購出售控股股權(quán);三是在資本(出資人)層面推動公司制、混合所有制改造;四是參與中央企業(yè)改制上市。

  4、資產(chǎn)經(jīng)營。通過市場化方式實現(xiàn)生產(chǎn)要素分解、重組和流動。重點包括：一是業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)性調(diào)整和剝離(包括化解過剩產(chǎn)能等);二是非主業(yè)、存續(xù)、低效無效等資產(chǎn)整合和分類處置;三是困難企業(yè)救助和重組再生;四是債務(wù)重組等特殊性業(yè)務(wù)。應(yīng)注意的在該項職能上，對資產(chǎn)更多是從動態(tài)角度地經(jīng)營，而非過去的對資產(chǎn)進行靜態(tài)的管理。

  三、國有資本投資和國有資本運營的區(qū)別：總目標(biāo)一致，側(cè)重點不同

  國有資本投資運營公司可分為國有資本投資公司和國有資本運營公司兩類，二者都是國家授權(quán)經(jīng)營國有資本的公司制企業(yè)，都是國有完全獨資，都是國有資產(chǎn)的直接出資人代表，都管理國有資本且都以國有資本保值增值為總目標(biāo)。雖然總體目標(biāo)一致，但二者在管理對象、目標(biāo)、發(fā)展模式和功能上還是有所差別，如下圖所示：

  形象地說，二者都是政府管理國有經(jīng)濟的兩只手，只不過國有資本運營公司是側(cè)重于市場配置的無形之手，代表政府治理和管理國有資本存量;而國有資本投資公司是側(cè)重于政府調(diào)控的有形之手，代表政府管理國有資本增量，如戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)布局或者新建高鐵等。

  四、有哪些形態(tài)：花開兩枝，各有兩類

  根據(jù)國有資本投資公司和國有資本運營公司各自的功能和任務(wù)，他們各自都會有兩種形態(tài)：

  對國有資本投資公司可分為兩類：一類是業(yè)務(wù)邊界明確的控股性投資公司，側(cè)重公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、資源和支柱性產(chǎn)業(yè)等的投資，如交通投資集團等;另一類是側(cè)重新產(chǎn)業(yè)、新方向投資的戰(zhàn)略性投資公司。

  對國有資本運營公司也可分為兩類：一類是純持股類資本運營公司，側(cè)重于持股管理和資本運作等功能;另一類是資產(chǎn)經(jīng)營類資本運營公司，側(cè)重于整合運營、改制重組、進入退出等資產(chǎn)經(jīng)營和資本運作等功能。

  五、如何組建：國家隊單一設(shè)置，地方隊混合組隊

  盡管國有資本投資公司、運營公司有諸多差異，但從實際運作的角度，在央企和省屬國企層面，因為企業(yè)資產(chǎn)體量過于龐大，政府會對國有資本運營、投資公司進行單一功能的設(shè)置，如國開投、中糧集團屬于國有資本投資公司，誠通控股、國新公司屬于國有資本運營公司;但對地市級國企而言，更多的是混合功能，即國有資本運營投資公司“二者合一”。

  同時，從組建方式上，一是新建，二是對有條件的大型企業(yè)集團的母公司或控股公司實施改組。目前看到的無論是對央企還是地方國企，更多是“就地改造”，當(dāng)然也不排除像國新公司這樣的新設(shè)企業(yè)。

  對地方國企而言，有條件改組為國有資本投資、運營公司的對象可基本分為六類，如下圖所示：

  通常，同時符合上述條件3條以上的，則基本具備了改組的條件和基礎(chǔ)。

  六、如何轉(zhuǎn)型：以資本為紐帶，專業(yè)化管理、平臺式運營

  國有資本投資、運營公司主要通過國有產(chǎn)權(quán)的流動(進入或退出)來引導(dǎo)國有資本向更多的核心領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，推動國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實現(xiàn)國有資本收益的增加。因而，在對上、對下和自身的對管理方式上，作為平臺的國有資本投資、運營公司均要加大改革和轉(zhuǎn)型力度，主要包括：

  1、對國資委(對上)，要承接對企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)的權(quán)限下放，根據(jù)國資委的《權(quán)力清單》和《責(zé)任清單》，對國資委下放的權(quán)限，要明確自身與下屬企業(yè)在各項管理職能上的權(quán)責(zé)界面，做到“既要放權(quán)，又要管住”。

  2、對自身，主要是在現(xiàn)行的經(jīng)營管理模式上進行調(diào)整，改變原來“上傳下達”的角色定位，積極調(diào)整管理方式和組織架構(gòu)，在資本運作、國有股權(quán)管理、下屬企業(yè)法人治理的專業(yè)化、投資分析、風(fēng)險管控、職業(yè)經(jīng)理人管理、考核分配、激勵約束機制、專業(yè)人才隊伍建設(shè)等方面補充人才補強功能;

  3、對下屬企業(yè)，則大力推進混合所有制改革，并健全其法人治理結(jié)構(gòu)，真正落實董事會的決策中樞作用，同時對經(jīng)營層推行職業(yè)經(jīng)理人制度，健全市場化經(jīng)營機制，進一步增強其活力和競爭力。要注意的是，國有資本投資、經(jīng)營公司對下屬企業(yè)的行權(quán)方式必須進行重大改變，即由原來的行政審批改為向下屬企業(yè)委派產(chǎn)權(quán)代表，通過董事會進行決策，不干預(yù)下屬企業(yè)完整的法人形態(tài)。

  對國有資本運營和投資公司而言，國企改革的政策紅利已經(jīng)非常充裕，下一步在國資委“三單”明確的基礎(chǔ)上，其應(yīng)努力實現(xiàn)從資產(chǎn)管理轉(zhuǎn)向“資本投資、資本運行和資產(chǎn)經(jīng)營”相結(jié)合的新型管理模式。目前央企和上海、深圳等國資企業(yè)重組消息不斷，但對大部分地方國企而言，應(yīng)未雨綢繆，積極進行能力建設(shè)和機制建設(shè)，一旦外部條件成熟，則真正進入運轉(zhuǎn)階段，為最終形成“以管資本為主，市場化運營、專業(yè)化管理”的國有資本運營和投資平臺，顯著提升國有資本流動性和收益而努力。